La convention citoyenne irlandaise de 2018, le Grand Débat national français de 2019 suivi d'une convention citoyenne très médiatisée sur le changement climatique, ou encore l’assemblée permanente des citoyens associée au parlement de la Communauté germanophone de Belgique : les autorités publiques du monde entier institutionnalisent les pratiques délibératives à un rythme sans précédent.
L'appel à une plus grande participation citoyenne a été entendu.
Cela suffira-t-il pour autant à restaurer la légitimité de nos démocraties ? Il n’est pas certain que ce qu’implique une telle participation soit pleinement compris de tous.
L'effondrement démocratique est proche
Le politologue de Harvard, Yascha Mounk, nous a avertis récemment que les indicateurs de santé de nos démocraties tournant tous au rouge, un effondrement de nos démocraties était possible. Tel un test médical, l'analyse de Mounk propose de combiner trois questions pour former un diagnostic sur la santé de nos démocraties :
- Dans quelle mesure les citoyens apprécient-ils la démocratie dans leur propre pays ?
- Sont-ils ouverts à des formes de gouvernement non démocratiques ?
- Les partis et mouvements « anti-systèmes » gagnent-ils du terrain ?
Ces trois indicateurs annonceraient selon son analyse une possible « déconsolidation », après des années de consolidation démocratique, même dans des pays en principe aussi “sainement démocratiques” que la Suède ou la Grande-Bretagne. Comme nous l'avons vu ces dernières années avec le Venezuela, la Hongrie ou la Pologne, la lente érosion de la vitalité démocratique d’un pays peut soudainement basculer vers une détérioration beaucoup plus rapide.
L'insatisfaction de la population à l'égard de la démocratie est perceptible dans le monde entier, comme le soulignent les dernières enquêtes du Pew Research Centre.
L'attrait qu’exercent les alternatives non démocratiques - autocratie, technocratie, régime militaire... - est en hausse.
En France, pas moins de 17% de la population serait tentée par un régime militaire. Ajouté à cela, les succès des partis populistes ou anti-système aux urnes ces dernières années permettent de mesurer l’imminence de la menace.
Les travaux du politologue Yascha Mounk, qui propose d’établir un diagnostic de nos démocraties à partir de trois questions clefs1, soulignent que les indicateurs de santé de nos démocraties tournent au rouge et pourraient conduire à une déconsolidation de celles-ci, y compris des plus solides d’entre elles.
Source d’espoir, selon un sondage publié il y a peu, le seul régime qui attirerait davantage les citoyens français que les alternatives non démocratiques est celui d’une démocratie plus directe. La colère et la méfiance se transforment - pour l’instant du moins - en un désir de contrôle plus immédiat. C'est ce que suggérait l'appel à un référendum d'initiative citoyenne lancé par les manifestants lors des protestations des Gilets Jaunes en France. L'Economist Intelligence Unit confirme à cet égard comment l'érosion de la démocratie de par le monde n'a été compensée ces dernières années que grâce à une plus grande implication des citoyens dans les affaires publiques.
Un tel appétit de participation citoyenne dans les affaires de la cité est donc déjà un facteur de reconsolidation de la démocratie face à son possible effondrement.
Mais cette participation ne suffira pas à elle seule à éviter l’effondrement démocratique, si elle ne conduit pas à une relégitimation de l’action publique, à de meilleurs résultats visibles des politiques publiques, et à une meilleure prise en compte des ressentis citoyens.
Processus, résultats et émotions : trois légitimités liées
L'ouverture du système politique aux contributions extérieures doit aider nos démocraties à prouver qu'elles peuvent satisfaire l'intérêt général mieux que tout autre mécanisme de décision, en particulier face aux attaques des régimes dits de « démocratie illibérale » et à la contre-propagande active de la Chine. Cette légitimité doit être reconquise sur trois fronts : les modes de formation des politiques publiques ; les résultats visibles que permettent celles-ci ; et la prise en compte des émotions des citoyens dans le processus de formation et application des politiques publiques.
Il est traditionnel en analyse politique de postuler que la participation des citoyens à la définition de l’agenda politique, des préférences et des décisions peut renforcer la légitimité du processus décisionnel. On parle de « process legitimacy », ou légitimité par le processus. Ce fut une préoccupation essentielle du Grand débat national français dans lequel les questions récurrentes furent : qui participe ; comment les décisions sont-elles prises ; quelle est la transparence des algorithmes ; qui choisit les questions ? De nombreux commentaires dans les médias témoignent, à cet égard, de l’acceptation croissante de la notion de « démocratie délibérative ». Cela reflète le fait que les expériences menées en la matière ces dernières années ont assis la crédibilité de démarches sérieuses, comme le souligne le récent rapport de l'OCDE Catching the Deliberative Wave : recrutement rigoureux d'un échantillon diversifié et représentatif de citoyens, règles d'animation professionnelles, équilibre des positions en présence, combinaison intelligente de débats en et hors ligne, transparence de l'agrégation des contributions, suivi transparent par les institutions...
Cette légitimité par le processus n’est toutefois pas suffisante à elle seule pour “reconsolider” notre démocratie.
Tout le monde, en effet, ne se soucie pas de la participation en tant que telle, tandis que la plupart des citoyens s'attendent à ce que leurs problèmes soient résolus. Nous avons donc aussi besoin d'une « légitimité par le résultat » (« output legitimacy »). Il est essentiel que les décisions prises grâce aux processus collaboratifs aient un impact visible. Or, rien ne garantit en soi qu'une assemblée de citoyens aboutira à de meilleures décisions politiques. Pour cela, nous devons exploiter toute la gamme des outils et des méthodologies d'intelligence collective qui aident les groupes à trouver de meilleures solutions, et non se contenter de leur demander leur avis.
Mais, quand bien même nous satisfaisons ces deux premières conditions de légitimité, les citoyens peuvent constater que leurs craintes, leur sentiment d'injustice ou leurs aspirations et espoirs profonds n’ont pas été entendus. La démocratie a donc besoin d’un surcroît de ce que nous appelons la « légitimité émotionnelle ». Celle-ci n’est pas considérée d’ordinaire par les analystes politiques. Pourtant, l’épisode des Gilets jaunes en donne une illustration claire : après une phase de réformes menées tambour battant par l’exécutif français sur la base du mandat électoral (attention exclusive portée par le gouvernement sur sa légitimité par les résultats), le peuple se révolte. La réaction gouvernementale avec le Grand débat est de réinjecter de l’écoute (le gouvernement investit dans la légitimité par le processus). Cela suffit-il pour autant à apaiser les colères et canaliser les rêves citoyens ? Les enquêtes d’opinion suggèrent que non.
L'intelligence émotionnelle, du moins une forme apparente d’empathie, ne serait-ce pas ce que les populistes déploient le mieux, tandis que les élus de partis dits “de gouvernement” apparaissent trop souvent déconnectés ? Par leur manière de sembler exprimer le bon sens commun, leur rejet d’un « système », de menaces, et d’« élites » boucs émissaires, en contournant les médias classiques, et en nourrissant certaines angoisses et frustrations, ils savent donner aux exclus de l’action publique un sentiment de dignité renouvelée.
Afin de (re)gagner une plus grande légitimité émotionnelle, la démocratie délibérative et la participation citoyenne doivent donc être fondées sur une écoute des aspirations profondes et positives de la population, ainsi qu’une réelle empathie et prise en compte des angoisses individuelles. En Marche, Podemos ou Barack Obama l'ont fait avec un succès réel au moment de leurs campagnes électorales.
Mais cette intelligence émotionnelle doit être l’alliée au long cours de la légitimité de processus et de résultat, au-delà des seules périodes électorales.
COVID-19 et les trois légitimités
Au premier abord, la crise sanitaire provoquée par la COVID-19 est reconnue comme menaçant nos libertés. Nombreux sont les régimes autoritaires profitant de l’urgence pour faire taire leurs opposants et renforcer leur emprise politique, prétendument au nom de la santé publique. Le coronavirus serait une aubaine pour les nations prétendant que les régimes autoritaires ou nationalistes sont mieux armés pour résoudre ce type de perturbations, notamment la Chine, le Brésil, la Russie, ou l’Inde.
Pourtant, on pourrait espérer que cette crise soit le moment d’un sursaut démocratique.
La légitimité de l’action démocratique ne sortira renforcée de la crise que si les gouvernements font la preuve du bien fondé des dépenses engagées, que les choix ont été correctement faits, et que l’angoisse et les espoirs générés par la crise sanitaire sont entendus. La démocratie ressort-elle renforcée à l’aune de ces trois critères de la crise en cours ?
Des solutions pragmatiques proposées
Concernant la légitimité du processus de décision, tout n’est pas inquiétant dans cette période troublée. La poussée vers l’autoritarisme et une démocratie “illibérale” sont certes visibles pendant cette crise sanitaire. La Chine met en avant dans le monde entier sa prétendue bonne gestion, très centralisée, quoiqu’avec peu d’effet sur les opinions occidentales du fait des doutes persistants sur ses statistiques et les moyens autoritaires employés pour contenir la propagation du virus.
Ailleurs, des initiatives collaboratives et délibératives s’efforcent selon une autre approche de renforcer la légitimité des modes de décision.
Le Royaume Uni a par exemple ainsi de nouveau prouvé son statut de pionnier en termes de délibération et d’Open Government en lançant des Lockdown Debates, Citizens Panels, par un crowdsourcing des principes de prise de décision concernant la crise, et en détaillant les différents usages des données collectés par l’application de tracking britannique. L’initiative ukrainienne de e-procurement en open source pour le matériel sanitaire a rencontré un écho populaire très favorable, de même que des « hackathons » de solutions possibles à la crise, en Estonie ou au niveau européen. D’autres exemples soulignent que la crise ne freine pas les ardeurs participatives, que l’appétit de renouveler les formes de gouvernance persiste dans cette situation extraordinaire, et que certains se donnent les moyens d’ouvrir le processus décisionnel à une plus grande diversité de points de perspectives.
En ce qui concerne la légitimité par le résultat, à quel modèle profitera l’opposition entre deux modèles de gouvernance de la crise sanitaire ? La capacité à développer et déployer un vaccin, que l’OMS coordonne activement, aura à terme un très grand impact sur cette perception. Mais le verdict n’est pas encore tombé, entre d’un côté des pays tels que Taïwan, l’Estonie ou la Belgique, travaillant largement avec leurs citoyens à la gestion de la crise, s’efforçant de maximiser le consensus et récoltant des résultats probants grâce au recours aux nouvelles technologies d’implication citoyenne. Et, de l’autre, ceux tels que les Etats-Unis ou le Brésil, où le sentiment de mécontentement quant aux résultats et le constat des injustices de traitement prédomine.
Dans cette lutte entre modes de gouvernance, force est de constater que la crise sanitaire est un défi inédit en termes de gestion des émotions pour les gouvernements, et de l’importance de celles-ci pour une action efficace et soutenue. Les tensions sont fortes. D’un côté, la légitimité émotionnelle de l’action gouvernementale est malmenée par la somme de fake news. D’un autre, la période de confinement a généré un questionnement quasi-existentiel. Est-ce que pour autant nous parvenons à nous saisir de ce raz de marée émotionnel pour restaurer plus de confiance dans nos modes de décision politique ? Nombreuses sont les actions mises en œuvre dans ce but, à l’exemple des fresques murales collaboratives qu’envisagent certaines municipalités pour aider les communautés locales à tirer des enseignements durables de cette période. A un niveau plus global, les Nations Unies ont mis en place un Creative Content Hub invitant penseurs et créateurs à offrir leur aide dans la communication de messages unifiant la population et combattant la diffusion du virus.
Au total, il est indéniable que la pandémie représente un défi pour la démocratie.
Elle est néanmoins aussi une opportunité de repenser un régime dont la légitimité s'essouffle.
Il est trop tôt pour conclure si la démocratie en sortira renforcée ou amoindrie. Des efforts sont notables sur chacune des trois composantes de la légitimité que nous identifions comme nécessaires à sa consolidation durable, pour associer les citoyens et parties prenantes à la gestion de manière inclusive. Néanmoins, on peut d’ores et déjà constater que la nécessité de considérer et renforcer ces trois dimensions de la légitimité de front, de manière cohérente, par une participation citoyenne transparente, efficace, et empathique, reste entière.
La démocratie doit s'efforcer d'obtenir une participation pleine, qui mobilise l'intelligence collective pour de meilleurs résultats et s'adresse non seulement aux esprits mais aussi au cœur des gens.
La crise sanitaire en cours reste une opportunité unique pour nous mobiliser dans ce sens.
- 1. Dans quelle mesure les citoyens apprécient-ils la démocratie dans leur propre pays ? Sont-ils ouverts à des formes de gouvernement non démocratiques ? Les partis et mouvements « anti-systèmes » gagnent-ils du terrain ?
